“La povertà non è una colpa, eppure continuiamo a punirla come se lo fosse”. Queste parole di Antonio Mumolo, presidente di Avvocato di Strada, sintetizzano lo spirito dell’evento “Avrò cura di te”, tenutosi a Milano e promosso dalla Fondazione Roche per presentare un’importante legge che, sebbene sperimentale, sta già riscrivendo la storia dell’assistenza sanitaria verso i più fragili: dopo quindici anni di battaglie, la legge 176/2024, approvata dal Parlamento italiano il 6 novembre scorso, garantisce finalmente alle persone senza dimora il diritto all’assistenza sanitaria attraverso il medico di famiglia. Una vittoria importante, seppur parziale: la legge è sperimentale, durerà due anni e si applicherà solo nelle 14 città metropolitane. Ma è comunque un primo passo per colmare quella che la Senatrice Mariapia Garavaglia, ex ministra della Sanità, e Presidente di Fondazione Roche, definisce “un buco formale” del Servizio Sanitario Nazionale, che finora escludeva chi non aveva una residenza. Il dibattito ha messo in luce come questa legge non sia solo una questione di giustizia sociale, ma anche economicamente vantaggiosa: un medico di base costa 80 euro l’anno per paziente, un accesso al pronto soccorso circa 250 euro. E soprattutto, ha evidenziato la necessità di un cambio culturale: “Se riusciamo a prenderci cura dei più fragili,” ha concluso Annalisa Mandorino di Cittadinanza Attiva, “tutto il resto verrà di conseguenza.”
Una legge attesa quindici anni
“Avrò cura di te” – moderato dalla giornalista Tiziana Ferrario – ha riunito esperti, politici e rappresentanti delle associazioni per discutere della nuova legge che, dopo quindici anni di battaglie, garantisce finalmente il diritto all’assistenza sanitaria attraverso il medico di famiglia anche alle persone senza dimora.
La legge 176/2024 prevede il finanziamento di un programma sperimentale diretto a consentire alle persone senza dimora l’iscrizione nelle liste degli assistiti delle aziende sanitarie locali, la scelta del medico di medicina generale e l’accesso alle prestazioni incluse nei livelli essenziali di assistenza (LEA). Per questa fase di sperimentazione è stato istituito un fondo con una dotazione di 1 milione di euro per ciascuno degli anni 2025 e 2026. Come ha spiegato Mariapia Garavaglia, ex ministra della Sanità e presidente della Fondazione Roche: “Questa legge vuole garantire un diritto umano, il diritto umano alla tutela della salute, perché è tutela della vita ed entra nella logica della nostra Costituzione. Fino a questa legge c’era un vuoto da colmare. Occorre implementarla quanto prima attraverso il lavoro delle Regioni.” La presidente Garavaglia ha ricordato anche che l’articolo 32 della Costituzione “usa un aggettivo che non è usato in nessun’altra parte della Costituzione: dice che la Repubblica tutela il diritto alla salute come diritto fondamentale. C’è solo qui questo aggettivo”. Un diritto che dovrebbe essere garantito a tutti, senza esclusioni.
Le dimensioni del fenomeno in Italia
Secondo l’ultima rilevazione ISTAT, sono quasi 100.000 le persone senza tetto censite in Italia, in maggioranza uomini, di cui il 62% cittadini italiani. Queste persone risultano iscritte all’anagrafe di 2.198 comuni italiani, che si concentrano per il 50% in 6 comuni a più alta intensità: Roma (23%), Milano (9%), Napoli (7%), Torino (4,6%), Genova (3%) e Foggia (3,7%). Questi dati, però, si riferiscono solo alle persone senza dimora censite – ovvero che si sono rivolte alle anagrafi comunali per farsi iscrivere – che sono, come si può immaginare, la minoranza. La stessa rilevazione identifica un aggregato di oltre 500.000 persone che include anche le convivenze anagrafiche e le cosiddette “popolazioni speciali”, costituite da persone senza tetto, senza dimora e da coloro che vivono nei campi attrezzati e negli insediamenti tollerati o spontanei.
Senza residenza non si hanno diritti
Antonio Mumolo, presidente di Avvocato di Strada, ha raccontato come l’organizzazione, nata 25 anni fa a Bologna e oggi presente in 60 città italiane con oltre 1000 avvocati volontari, si sia battuta per garantire i diritti a chi vive in strada, nelle stazioni o nei dormitori. “La legge che istituisce il Servizio Sanitario Nazionale in Italia, la 833 del 1978, all’articolo 19 stabilisce che per poter avere un medico di base bisogna avere la residenza. Senza residenza, niente medico di base”, ha spiegato Mumolo. “Credo che l’approvazione di questa legge sia una vittoria fondamentale per il nostro Paese, dove purtroppo se una persona finisce in strada viene cancellata dall’anagrafe e a quel punto, non avendo più la residenza, perde anche il diritto alla salute ovvero la possibilità di essere presa in carico da un medico di base. L’unica chance diventa il pronto soccorso, che non è però in grado di fornire cure continuative per malattie come il diabete, la tubercolosi, le epatiti, e quindi queste persone non hanno di fatto possibilità di curarsi.” “È una battaglia culturale”, ha sottolineato Mumolo, “perché la povertà è vissuta come una colpa. Una parte della società pensa che il povero sia colpevole di essere povero. In ogni sistema giuridico del mondo, alla colpa corrisponde una punizione. Noi assistiamo a tre tipi di punizioni: l’invisibilità, la punizione corporale e la punizione giuridica, quando si fanno leggi non per combattere la povertà ma per fare la guerra ai poveri.”
Il ruolo decisivo di Marco Furfaro e la dimensione economica
Marco Furfaro, membro della segreteria nazionale del PD e primo firmatario della legge, ha raccontato le difficoltà incontrate e il percorso che ha portato all’approvazione: “Ci sono state tante resistenze. È stata una priorità del Partito Democratico, perché è stata una legge in opposizione in Parlamento a pochissimi slot”. “Partendo dal presupposto che le persone non sono né la propria malattia, né la propria povertà, né la propria condizione economica complicata, abbiamo fatto questa legge per dare loro un punto di partenza da cui ricominciare: l’assistenza sanitaria,” ha affermato Furfaro. “Si tratta di dare un messaggio chiaro al Paese, ovvero che a fronte di una difficoltà lo Stato non solo garantisce un diritto primario come quello alla salute, ma lo garantisce affinché sia anche un viatico per uscire dalla condizione di senza dimora.” Ha poi spiegato la dimensione economica della legge, chiarendo come sia anche sostenibile: “Un medico di medicina generale costa 70 euro lordi all’anno per paziente, mentre un pronto soccorso costa tra 200 e 400 euro ad accesso. Quindi puoi immaginare quanto potrebbe essere il risparmio.” Furfaro ha poi chiarito che la sperimentazione è limitata alle città metropolitane perché “lì vive la stragrande maggioranza dei senza dimora” e perché c’era bisogno di “avere dei calcoli e delle relazioni tecniche su come avveniva questo elemento di estensione dell’assistenza sanitaria.”
Il contesto istituzionale: Regioni avanti sul tema
Il Parlamento agisce in un quadro istituzionale che sul tema aveva già fatto passi in avanti, partendo dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale che, pur riconoscendo il diritto alle prestazioni sanitarie come “finanziariamente condizionato”, ha precisato che le esigenze della finanza pubblica non possono comprimere il nucleo irriducibile del diritto alla salute protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignità umana, soprattutto per persone in condizioni economiche disagiate. A livello regionale, inoltre, in Emilia-Romagna, Puglia, Calabria, Marche, Abruzzo e Liguria è già stato garantito un medico di base alle persone senza dimora attraverso una legge regionale e con fondi regionali. In diverse altre regioni, tra cui Lombardia e Friuli-Venezia Giulia, si stanno approvando leggi simili.
Elena Mazzoni, assessora al contrasto alla povertà della Regione Emilia-Romagna, ha spiegato come la sua regione sia stata la prima, nel 2021, ad approvare una legge che garantisce l’iscrizione all’anagrafe sanitaria e la possibilità di avere un medico di medicina generale alle persone senza residenza. “L’Emilia-Romagna mette in campo due interventi importanti: c’è una delibera di giunta che decide il progetto ‘Mi muovo insieme’, che è sostanzialmente un abbonamento gratuito per senza tetto per potersi spostare all’interno della Regione, e poi la famosa legge 10 del 29 luglio del 2021, in cui si fornisce la possibilità dell’iscrizione all’azienda sanitaria e quindi la possibilità di ottenere il medico di medicina generale anche alle persone che non hanno residenza in tutta la regione.” Mazzoni ha evidenziato la differenza rispetto alla legge nazionale: “Noi la estendiamo a tutti i comuni, non solo alle città metropolitane. Perché ci sono anche situazioni al di là di chi è propriamente senza fissa dimora: pensiamo a una persona che viene sfrattata e momentaneamente si appoggia a casa di amici o di parenti, ma non entra nel loro nucleo familiare. È sostanzialmente una persona senza medico.”
Il ruolo centrale del medico di famiglia
Filippo Anelli, presidente della Federazione Nazionale degli Ordini dei Medici Chirurghi e Odontoiatri (FNOMCEO), ha spiegato l’importanza del medico di famiglia: “Questa figura serve soprattutto a fare attività di prevenzione e a gestire le malattie croniche. Una persona che ha perso il lavoro e non ha più casa, se ha la pressione alta, o si compra le pillole della pressione o si trova un medico amico, oppure non si cura. Pensate al diabete, con le sue complicanze.” Anelli ha anche sottolineato l’importanza del Servizio Sanitario Nazionale come strumento per garantire equità e solidarietà, ricordando che la Costituzione garantisce il diritto alla salute a “ogni persona che si trova sul suolo italiano” e che ogni medico giura “di curare ogni persona senza distinzione di sesso, di età, di censo, di lingua, di opinione.” Il Presidente FNOMCEO ha evidenziato anche la crisi che il SSN sta attraversando: “Il sistema non è attrattivo. Noi abbiamo oggi un rapporto tra numero di medici e popolazione che è di 4,2 ogni 1000 abitanti, mentre in Europa abbiamo una media di 3,8. I medici ci sono, ma non vogliono più lavorare nel Servizio Sanitario Nazionale. L’ultima indagine che stiamo per pubblicare dice che il 57% dei medici vuole lasciare e andare all’estero.“
Le sfide dell’implementazione
Lamberto Bertolé, assessore al Welfare e alla Salute del Comune di Milano, ha inviato un videomessaggio in cui ha sottolineato due sfide che vanno oltre la legge stessa. La prima è “quella di raggiungere le persone difficili da raggiungere. C’è tutto un tema legato alla prevenzione, dalle vaccinazioni agli screening, tutto quello che è opportuno fare anche in una logica preventiva, e c’è una parte della nostra popolazione, le persone che vivono in condizioni di grande marginalità, che tecnicamente diciamo sono ‘hard to reach’, difficili da trovare, da raggiungere, da agganciare in un percorso che abbia anche una sua costanza.” La seconda sfida evidenziata da Bertolé è quella del cosiddetto post-acuzie: “Noi abbiamo una serie di ambulatori, di realtà sul territorio fatte anche insieme al terzo settore, che danno una risposta immediata nell’emergenza di fronte a un bisogno, però dopo c’è il tema delle dimissioni e abbiamo bisogno di strutture di secondo livello che garantiscano una gestione post-acuzie e un posto idoneo per affrontare una convalescenza o anche condizioni di cronicità che non possono essere affrontate nei luoghi più tradizionali dell’accoglienza.” Agostina Stano, coordinatrice della sede di Milano di Avvocato di Strada, ha sottolineato l’importanza della collaborazione tra i vari soggetti coinvolti: “Con l’attuazione di questa legge entrano in gioco nel concreto tanti soggetti: gli enti assistenziali, i servizi sociali, i medici di base. La prima cosa che ci sarà da fare è quella di collaborare. È necessaria collaborazione perché sarà una catena di montaggio: se la persona non viene presa in carico dai servizi sociali, non può partire la richiesta per assegnare a questa persona il medico di base.“
Bisogna ripensare il concetto di fragilità
Annalisa Mandorino, segretaria generale di Cittadinanza Attiva, ha approfondito il concetto di fragilità, ricordando come si sia ampliato negli ultimi anni, e ha concluso con una riflessione importante: “Di solito c’è il luogo comune che prima bisogna occuparsi di tutti e poi dei soggetti più fragili e poi delle aree più fragili del paese. In realtà, se si facessero riforme che partissero dai soggetti fragili, che partissero dalle aree fragili e dalle aree di margine, poi tutto il resto verrebbe di conseguenza, perché se si riescono a curare addirittura i soggetti in condizione di fragilità e le aree in condizione di fragilità, a maggior ragione diventa semplice curare aree più centrali e soggetti in migliori condizioni.” Fausto Massimino, direttore generale della Fondazione Roche, ha chiuso l’evento sottolineando come il tema sia centrale per la fondazione, che si occupa di diritti delle persone e del loro ampliamento, e ringraziando le associazioni che “fino ad oggi hanno surrogato l’assenza dello Stato.” Ha rivolto anche un pensiero a due medici recentemente scomparsi, Giovanni Scambia, medico specializzato in ginecologia e ostetricia presso il dipartimento di Scienze della salute della donna, del bambino e di sanità pubblica del Policlinico Gemelli di Roma e Carlo Alfredo Clerici, professore associato in Psicologia clinica nel Dipartimento di Oncologia ed Emato-Oncologia dell’Università degli Studi di Milano: “Questi professionisti hanno aiutato molto la Fondazione e crediamo che l’evento di stasera sia un buon modo di ricordarli”.
La legge 176/2024 rappresenta un primo, importante passo per garantire il diritto alla salute anche alle persone più fragili, ma richiede ancora decreti attuativi, collaborazione tra istituzioni e associazioni e un cambio culturale che veda nella salute di tutti un interesse collettivo. Come ha ricordato Mumolo: “La sfida adesso è fare in modo che tale legge, applicabile attualmente nelle città metropolitane, venga estesa in tutte le regioni italiane. Ricordando sempre che tutelare i diritti dei deboli significa, alla fine, tutelare i diritti di tutti noi.”
